(백승주칼럼)독일에서의 자연보호조건부 영농행위 제한 논의..
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(백승주칼럼)독일에서의 자연보호조건부 영농행위 제한 논의..
  • 고현준
  • 승인 2020.07.17 10:32
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독일의 경우 농업용 토지이용에 대한 환경법적 제한 문제는 새로운 차원에서 부각되고 있다.

 

본 원고는 자연환경보전정책과 관련, 어떤 지역에 대규모 개발이 진행될 경우 이들 지역에서 영농을 하는 농가에 대한 보상이 가능한 것인가에 대한 법적인 근거를 연구한 논문이다. 최근 제주에서는 송악산 지역은 물론 많은 개발계획이 추진되면서 이곳에서 농업을 영위하는 농민들이 불안에 떨고 있다. 과연 이들 농가들이 법적으로 보상을 받을 수 있는 지의 여부에 대한 그 근거와 영농행위 제한에 따른 보상이 가능한 지에 대해 좋은 참고가 될 수 있도록 시리즈로 계속 연재할 예정이다.(편집자주)

 

 

 

독일에서의 자연보호조건부 영농행위 제한 논의

 

백승주 국토개발행정연구소장

 

독일에서 자연보호조건부 영농행위제한 논의는 헌법상 재산권 보장의무 규정(독일기본법 제14조제2항1문)에 근한 한 모델로 제시하여 논의되고 있다.

그 중에서도 재산권의 헌법적 보장문제를 연구하고, 재산권 행사의 사회적 기속과 그 수용(收用)에 관한 이론을 제시 했던 라이스너(W. Leisner)와 같은 학자의 주장이 설득력을 얻고 있다.

그는 자연보호조건부 영농제한 문제를 수동적·방어적인 입장에서 자신의 주장을 펴려보다는 극히 정치적 판단이 고려돼야 하는 자연보호의 관점에서 농업용 토지재산권 보호문제를 다루려는 입장을 취하고 있다.

그의 주장에 따르면, 2000년대 초까지도 독일에서의 농업용 토지재산권 보호문제는 거의 희망이 보이지 않을 만큼 갈등이 심각한 것으로 알려져 있다. 또한 그의 통찰에 의하면, 자연보호의 중요성이 농업토지소유자의 경제적 이익의 보호보다 일반적으로 우위(優位)를 선점하고 있음을 확인할 수 있다. 이처럼 독일의 경우에도 농업용 토지이용에 대한 환경법적 제한 문제는 새로운 차원에서 부각되고 있다.

이에 대하여 라이스너(W. Leisner)는 재산권의 내용과 한계 내에서 입법을 통해서 정해질 수 있다는 입장을 제시하고 있다. 즉, 독일기본법 제14조제2항 1문의‘재산권은 의무 지워진다(Eigentum verpflichtet)’는 규정에 의한 소위 사회적 모델(Sozialmodell)을 제시하고 있다.

이런 그의 주장은 농업용 토지재산권과 자연보호 간의 분쟁해결과 관련한‘독일연방헌법 재판소의 판결에서 힌트를 얻은 것으로 알려져 있다. 즉“당사자 간에 보호할 가치 있는 이익은 공평한 조정과 조화를 이룬 관계에서 얻어질 수 있다”는 요지의 독일연방 헌법재판소의 판결이 그 실마리를 제공하고 있었다.

그런데 라이스너(W. Leisner)는 사적 재산권과 자연보호 간의 분쟁이 발생하는 경우, 결국에는 모든 조화를 도모하기 위한 노력에도 불구하고, 그 분쟁을 해결할 수 없는 극도의 대립관계가 지속적으로 문제가 될 수 있기 때문에 조화를 도모하기 위한 노력을 지속해 나갈 필요가 있다고 했다. 그 이유는 특히 자연보호 조건부의 농업용 토지이용제한에 대해서는 예컨대 계약보상금이나 지원금 등이 매우 중요한 의미를 함축하고 있기 때문이라고 했다.

일반적으로 독일의 경우 보상금이나 지원금이 지급 되어 농업용 토지이용에 대한 환경법에 근거한 제한이 이루어지는 경우, 이러한 제한이 직접적으로 재산권 보장 및 자연보호법의 입법 내용에 근거하여 이루어지거나 경우에 따라서는 이런 제한으로 농업용 토지이용이 붕괴될 것이라는 결과론적인 전망 때문에 본질적인 재산권 보호에 대한 기대 가능성이 그리 크지 않은 것으로 보고 있다.

이와 관련하여 라이스너(W. Leisner)는 법 이론적인 판단의 의미로서가 아니라 현실을 분석하는 입장에서 본질적인 재산권에 대하여 자신의 견해를 밝히기도 했다. 또한 그는 자연보호차원에서 항상 불가피한 것으로 재산권 침해는 당사자의 판단차원에서 이에 대한 정책적인 뒷받침이 전제되는 경우에만 불가피한 재산권 침해의 정당성 확보가 확고해질 수 있다고 보았다.

이에 대한 특징적인 예시로는, 예컨대 강줄기의 저지대가 자연보호 상태 하에 놓이게 되면, 그 결과 비료주기 등 시비(施肥)가 금지되고, 풀베기와 가축방목이 제한되는 경우를 들 고 있다. 이 경우 습한 초지생태계의 보호가치에 대한 자연보호 차원에서의 평가는 그 효과를 전혀 소홀이 할 수 없을 것이다. 그래서 모든 구체적인 농업용 토지이용제한의 경우 그 불가피성에 대한 심사가 이루어져야 할 것이다.

 

이에 대하여 독일 브레멘 상급행정재판소는 그 불가피성 심사에서“식물학적 관점으로는 수많은 적색리스트에 올라있는 종묘(種苗)를 포함하여 위태롭게 된 포유류, 양서류 및 잠자리를 포함한 희귀한 곤충류의 서식을 위하여 중요하게 인식되는 몇 개의 매우 위태롭게 된 식물군락(植物群落)에 의하여 해당지역이 특징지원지게 된다.”라고 판시했다. 이 판결은 초지에서의 축산업의 경우에도 만찬가지로 인용되고 있다.

그런데 실무상 정책적인 환경보호 요청에 부응하는 경우에는 사법적 상관관계(司法的 相關關係) 심사에는 아무런 의미를 부여할 수 없다. 이에 대하여 라이스너(W. Leisner)는 상관관계 심사 결과는 말의 성찬에 불과하다는 의견을 제시하고 있다.

독일 환경보호법상 영농(營農)조항은 농업용 토지이용 제한을 어렵지 않게 하고 있다.종전 독일연방자연보호법 제1조제3항에 의한 영농조항, 즉“ 농업과 임업에 대하여는 문화경관과 휴양경관의 유지를 위하여 중요한 의미가 부여된다. 또한 이는 법률의 목적에 기여한다.”라는 규정은 환경보호론 자들로부터 광범위한 비판의 대상이 되었다. 환경문제 전문가 그룹 또한 이조항의 폐지를 주장하기도 했다.

결국 1998년8월26일 당시 시민단체들은 입법 활동의 하나로서 독일연방자연보호법에 대한 개정에 관여했다. 동 조항은 문화경관 및 휴양경관 유지를 위하여 농업에 특별한 의미를 고려할 것을 재촉하게 됨으로써, 결국은 본질적으로 중요하지 않은 조항으로 개정되었다.

왜냐하면 독일연방행정재판소 판결이 예컨대 다양한 농업토지이용 유형간의 교체나 혹은 자연경관의 문화경관으로의 변경 이용 가능성을 부정하면서 농업 조항에 대해서는 한정적이고 부수적인 해석을 하고 있었기 때문이다.

그래서 외관상으로는 가장 중요한 종전 독일연방자연보호법 제1조 제3항에 의한 농업조항의 개정에 대해서는 상당한 의미를 부여할 정도는 아니었다고 볼 수 있다. 그렇다고 하더라도 이는 사실상 이론의 여지가 충분한 조건반사적 작용을 나타내고 있다고 볼 수 있다.

왜냐하면 종전 독일연방 자연보호법 제1조제3항에 의한 농업 조항이 독일연방자연보호법에서는 농업 재산에 대한 권리 요구권(Anrecht)으로 규정됨으로써 근본적인 의미를 부여하고 있기 때문이다(계속).

 

 

필자소개

대정읍 신도리에서 태어났다.

고려대에서 법학, 한국외국어대에서 경영학을 공부한 법학자로 고려대에서 법학박사 학위를 받았다.

새마을금고중앙회 근무, 재경 대정포럼 회장, 한국사회복지법인협의회 법률전문위원, 재경 오현고 장학재단 설립상임이사·감사, 고려대 지방자치법학연구회장 등을 역임했으며 고려대에서 행정법, 토지공법, 환경법 등을 강의했다.

지난 2007년 C&C 국토개발행정연구소를 설립, 운영하고 있다. 제주개발과 행정, 환경 문제에 집중 연구하고 있는 백승주 박사는 현재 제주도의회 자문위원으로도 활동하고 있다.

유튜브 '백승주의 제주사랑 TV' 진행자

(https://www.youtube.com/channel/UCnX1Y4ktjlwEdVp8D5G2NtA)


 

 

 


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