본 원고는 자연환경보전정책과 관련, 어떤 지역에 대규모 개발이 진행될 경우 이들 지역에서 영농을 하는 농가에 대한 보상이 가능한 것인가에 대한 법적인 근거를 연구한 논문이다. 최근 제주에서는 송악산 지역은 물론 많은 개발계획이 추진되면서 이곳에서 농업을 영위하는 농민들이 불안에 떨고 있다. 과연 이들 농가들이 법적으로 보상을 받을 수 있는 지의 여부에 대한 그 근거와 영농행위 제한에 따른 보상이 가능한 지에 대해 좋은 참고가 될 수 있도록 독일의 예를 들어 시리즈로 계속 연재할 예정이다.(편집자주)

현행법상 자연보호조건부 영농행위제한에 대한 문제점

일반적으로 헌법 제23조제3항에 의한 불가분조항 원칙에 따라 행정상 재산권 행사의 제약에 따른 손실보상을 위해서는 법률에 손실보상의 기준, 방법, 내용 등에 관한 사항이 규정되어야 한다.

이 경우 재산권은 소유권에 한정되지 않고 법에 의하여 보호되는 일체의 재산적인 가치 있는 권리를 의미한다.

사법상의 권리 이외에 공법상의 권리도 포함되나, 기대이익은 포함되지 않는다(김남진외, 행정법Ⅰ,법문사, 2005, 544면). 또한 재산권 행사의 제약유형으로는 헌법 23조제3항에 의할 경우 수용(재산권의 이전을 야기하는 박탈행위), 사용(수용에 이르지 아니한 일시적 사용행위) 또는 제한(소유자나 이용권자의 사용이나 수익의 제한 행위)을 의미하나 이외에도 재산권행사의 제약행위는 다양하게 나타날 수 있다(류지태, 행정법신론, 신영사, 2007, 424면).

따라서 영농행위 또는 농업 제한도 자연보호라는 공공필요에 의한 행정작용에 의한 재산권 행상의 제약행위로서 이는 사인에게 발생한 재산권 제약 정도가 특별한 희생에 해당한다고 볼 수 있다. 이런 점에서 이에 대한 손실보상 논의는 필연적이라 할 수 있다.

그런데 헌법 제23조제3항에 의한 불가분조항의 요구를 반드시 준수하지 않은 입법이 자연환경보전법이나 제주특별자치도설치및국제자유도시조성을위한 특별법 등에 나타나 있다.

이를 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.

우선 농업 등에 대한 간접적 손실보상으로서의‘손실보상 대체적 보전조치’를 정하고 있는 경우이다.

현행 자연환경보전법은 생태․경관보전 지역에 수질오염 등의 영향을 직접 미칠 수 있는 지역에서 그 지역의 주민이 주택 등을 증축하는 등의 경우 경비의 전부 또는 일부를 지원할 수 있고, 생태․경관보전지역의 주민이 당해 생태환경보전 지역을 우선하여 이용할 수 있도록 하고 있다(자연환경보전법 제20조제1항 및 제21조 제1항 참조).

또한 자연환경을 체계적으로 보전하고 자연자산을 관리 활용하기 위하여 자연환경 또는 생태계에 미치는 영향이 현저하거나 생물다양성의 감소를 초래하는 사업, 즉 환경․교통․재해등에관한영향평가법 제4조의 규정에 의한 환경영향평가대상사업, 광업법 제4조의 규정에 의한 광업 중 대통령령이 정하는 규모이상의 노천탐광․채굴사업, 그밖에 생태계에 영향을 미치는 영향이 현저하거나 자연자산을 이용하는 사업 중 대통령령이 정하는 사업을 하는 사업자에 대하여는 10억 원의 범위 안에서 생태계의 훼손면적에 단위당 부과금액과 지역계수를 곱하여 생태계보전협력금을 부과․징수하여 지원할 수 있도록 하고 있다(자연환경보전법 제46조 참조).

그리고 생태계보전협력금의 부과대상이 되는 사업의 인허가등을 한 행정기관장은 그 날부터 20일 내에 인허가등 내용을 환경부장관에게 통보하여야 하고, 생태보전협력금을 납부하여야 하는 사람이 납부기간 내에 납부하지 아니할 경우에는 국세체납처분의 예에 따라 이를 징수할 수 있도록 하고 있다(자연환경보전법 제47조 및 제48조 참조).

게다가 환경부장관은 멸종위기야생동식물의 보호를 위하여 필요한 지역 등을 보전하기 위하여 토지 또는 공유수면의 소유자․점유자 또는 관리인과 경작방식의 변경, 화학물질의 사용감소, 습지의 조성 그밖에 토지 또는 공유수면의 관리방법 등을 내용으로 하는 소위 생물다양성관리계약을 체결하거나 관계 중앙기관의 장 또는 지방자치단체장에게 이 계약의 체결을 권고할 수 있고, 이로 인하여 그 계약의 이행으로 인하여 당해 토지 또는 공유수면에서 수익이 감소한 자에게 실비를 보상하도록 하고 있다(자연환경보전법 제37조 참조).

둘째로 입법적으로 헌법 제23조제3항의 불가분조항의 요구를 준수하여 자연환경보전․이용시설의 설치를 위하여 필요하여 토지 등을 수용 또는 사용하는 경우의 보상에 관한 사항을 정하고 있는 경우이다.

현행 자연환경보전법에 의하면 토지 등의 수용․사용에 따른 수용보상 조치로서 국가 또는 지방자치단체가 자연환경보전법 제38조에 의한 자연환경보전․이용시설의 설치를 위하여 필요하다고 인정되는 때에는 필요한 토지 등을 수용 또는 사용할 수 있고, 이 수용 또는 사용에 관하여는 자연환경보전법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 수용보상의 일반법인 ‘공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률’을 준용하도록 하고 있다(자연환경보전법 제52조 참조).

셋째로 입법적으로 영농행위 등을 할 수 없음에 따라 초래되는 재산상 손실을 보전하기 위하여 손실보상에 관한 사항을 정하고 있으나 헌법 제23조제3항의 불가분조항의 요구를 충분하게 준수하지 않은 경우이다.

자연환경보전법에 의하면 동법 제15조제5항에 의하여 이미 실시하고 있는 개발사업․영농행위 등을 할 수 없음에 따라 초래되는 재산상의 손실 또는 제33조(타인토지에의 출입 등)제1항의 규정에 의하여 재산상의 손실을 입은 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 환경부장관 또는 지방자치단체장에게 보상을 청구할 수 있도록 하고 있다.

이 경우 환경부장관 또는 지방자치단체장은 보상을 청구 받은 경우에는 3월 이내에 청구인과 협의하여 보상금액등을 결정하고 이를 청구인에게 통지하여야 하고, 협의가 이루어지지 않을 경우 환경부장관, 지방자치단체장 또는 청구인은 대통령령이 정하는 바에 의하여 관할토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다(자연환경보전법제53조 참조).

넷째로 자연환경보전 등을 위하여 농업 등이 제한에 대한 손실보상규정이 존재하지 않은 경우이다.

제주특별법 제293조제1항 및 제2항에 의하면, 제주도지사는 자연환경의 보전과 적정한 개발을 유도하기 위한 상대보전지역을 지정할 수 있고, 이 지역 안에서는 그 지역 지정목적에 위배되는 건축물의 건축, 공작물 그 밖의 시설의 설치 및 토지의 형질변경 등과 이와 유사한 행위를 할 수 없을 뿐만 아니라 이 지역에서는 도지사의 허가를 받지 못하는 경우 농업․임업․축산업․수산업을 영유하거나 농업․임업․축산업․수산업에 부수되는 공작물 또는 시설의 설치를 할 수 없도록 하고 있다.

그런데 제주특별법에서는 이런 농업 등 재산권 제한에 대한 손실보상에 관한 명시 규정을 두지 않고 있다.(계속)

(이 기사 계속 연재합니다)

백승주 다른기사 보기