본 원고는 자연환경보전정책과 관련, 어떤 지역에 대규모 개발이 진행될 경우 이들 지역에서 영농을 하는 농가에 대한 보상이 가능한 것인가에 대한 법적인 근거를 연구한 논문이다. 최근 제주에서는 송악산 지역은 물론 많은 개발계획이 추진되면서 이곳에서 농업을 영위하는 농민들이 불안에 떨고 있다. 과연 이들 농가들이 법적으로 보상을 받을 수 있는 지의 여부에 대한 그 근거와 영농행위 제한에 따른 보상이 가능한 지에 대해 좋은 참고가 될 수 있도록 시리즈로 계속 연재할 예정이다.(편집자주)
독일연방기본법상 자연보호를 위한 영농행위 제한에 대한 보상 및 조정
② 법원 판결에 의한 보상의무 및 조정의무
지난 반세기 동안 독일연방재판소는 ‘보상 없이 받아들일 수 있는’재산권 침해와 재산권 보장 근거인 독일연방기본법 제14조에 의한‘보상 또는 조정 의무적’재산권 침해 간의 구별문제를 제기해 왔다. 1981년 독일연방헌법재판소의 소위 자갈채취판결‘에서도 이의 구별을 위한 변경기준을 제시하지 못했다.
아울러 동 재판소는 입법자의 특권을 강조하면서 토지수용관계법 영역에 대한 재판관할권을 가진 재판소, 즉 특별재판소가 아닌 형사 및 민사재판소에서는 단지 기능적·내용적으로 한정된 판결권한만이 귀속된다는 판결을 내리고 있다.
여기서 독일연방헌법재판소 ‘자갈채취판결(BVerfGE 58,300참조)’이라 함은 “토지수용관계법에 수용에 따른 보상규정이 없는 경우에는 당해 법률은 위헌으로써 그에 기한 토지수용 처분은 위법한 처분이 되기 때문에 이해관계인은 위헌적 토지수용에 따른 손실보상을 청구할 수는 없고 당해 토지수용처분의 취소를 청구할 수 있을 뿐이다”라는 요지의 판결이다.
독일에서의 논의에 따르면, ‘보상이 없더라도 이해관계인이 받아들일 수 있는’재산권 침해와 보상이 의무적이거나 조정 의무적인 재산권 침해 간의 구별문제는 자갈채취 판결에서 보상 및 조정의무에 대한 법률유보(法律留保)문제로 확인되고, 또한 강조된 이후에는 하나의 헌법 해석적용의 문제로 인식되고 있다.
여기서 법률유보란 행정이 토지수용권의 발동 등 일정한 행정처분권을 발동하는 경우에는 법률에 근거하여야 한다는 공법상 원칙을 말한다.
또한 입법자(국회)가 입법을 함에 있어서 인정되는(헌법에서의 재산권 보장 취지에 반하여) 재량적으로 입법 활동을 할 가능성 또한 그리 크지 않을 것으로 인식되고 있다. 만약 입법자가 입법자(국회)가 헌법의 재산권 보장 취지에 비추어 부족하거나 불충분한 내용으로 보상규정을 입법하는 경우에는 재판소가 자연보호조치를 위한 행정처분을 위법한 것으로 판시할 수 있다.
그래서 재판소가 자연보호조치를 위한 행정처분을 적법한 것으로 판시하도록 하려면, 입법자(국회)는 재판소의 사법적(司法的)판단기준을 충족시킬 정도로 수용 등에 따른 보상 또는 조정 규정을 입법하여야 한다. 또한 입법자(국회)는 이런 규정을 입법하는데 관심을 집중시킬 필요가 있다.
이런 까닭에‘재판소의 사법적(司法的)판단기준을 충족시킬 정도로 수용 등에 따른 보상 또는 조정 규정’에 대한 입법이 이루어지는 경우에만, 재판소는 관련 사건을 판단 심리과정에서‘농업토지이용에 대한 자연법적 제한 조치가 어떤 조건 하에서 보상이 이루어지는지와, 어떤 조건 하에서 그것이 보상이 이루어지지 않더라도 토지소유자가 불가피하게 자연법적인 제한 조치를 받아들여야 하는지 여부에 대한 해답을 제시할 수 있을 것이다.
위와 같은 인식은 독일연방헌법재판소의 자갈채취판결 이전 시기와 그 이후의 시기에 차별을 두지 않고 두루 통용되고 있음은 물론이다.
1976년 제정된 독일연방자연보호법 제4조에서는 란트(Land), 주(州)가 다수의 법규를 총체적으로 규율하는 기본법률(Rahmengesetz)를 시행하는 경우에는 자연보호조치와 관련하여 적절한 보상규정을 두도록 하고 있다. 이에 근거하여 입법적으로 토지 수용 등 효력을 부여하는 행정조치, 즉 행정처분에 따른 보상을 예정하는 부칙조항으로 란트(주)입법이 이루어지고 있다.
이런 부칙조항을 두는 것은 독일연방 란트(주)입법의 일반적 경향(vorherschend)이라고 할 수 있다. 예컨대, 1994년8월15일 제정된 노드라인베스트팔렌 주의 경관법률(GV NW 1994,710) 제7조는 법 현상적으로 농업 토지이용을 제한하기 위한 자연보호조치에 따른 란트(주)입법의 새로운 전형으로 인식되고 있다(다음에는‘보상의무 및 조정의무의 확정과 한계 원칙’을 기고함).
필자소개
대정읍 신도리에서 태어났다.
고려대에서 법학, 한국외국어대에서 경영학을 공부한 법학자로 고려대에서 법학박사 학위를 받았다.
새마을금고중앙회 근무, 재경 대정포럼 회장, 한국사회복지법인협의회 법률전문위원, 재경 오현고 장학재단 설립상임이사·감사, 고려대 지방자치법학연구회장 등을 역임했으며 고려대에서 행정법, 토지공법, 환경법 등을 강의했다.
지난 2007년 C&C 국토개발행정연구소를 설립, 운영하고 있다. 제주개발과 행정, 환경 문제에 집중 연구하고 있는 백승주 박사는 현재 제주도의회 자문위원으로도 활동하고 있다.
유튜브 '백승주의 제주사랑 TV' 진행자
(https://www.youtube.com/channel/UCnX1Y4ktjlwEdVp8D5G2NtA)
