본 원고는 자연환경보전정책과 관련, 어떤 지역에 대규모 개발이 진행될 경우 이들 지역에서 영농을 하는 농가에 대한 보상이 가능한 것인가에 대한 법적인 근거를 연구한 논문이다. 최근 제주에서는 송악산 지역은 물론 많은 개발계획이 추진되면서 이곳에서 농업을 영위하는 농민들이 불안에 떨고 있다. 과연 이들 농가들이 법적으로 보상을 받을 수 있는 지의 여부에 대한 그 근거와 영농행위 제한에 따른 보상이 가능한 지에 대해 좋은 참고가 될 수 있도록 독일의 예를 들어 시리즈로 연재했다. 그동안 필자의 노고에 감사드린다.(편집자주)
자연보호조건부 영농행위 제한에 대한 손실보상 법리(결론)
위에서 기술한 바와 같이 독일의 경우 자연보호법상 제한이 지속적으로 증가하고 있음에도 불구하고, 지나친 자연보호법상 농업토지이용 제한에도 불구하고 헌법상 보상규정에 의한 보상이 거의 이루어지지 못하고 있다.
이와 같이 헌법상 보상 규정에 의한 보상이 거의 이루어지지 않은 주된 원인으로는 다음의 몇 가지를 연상해 볼 수 있다.
우선 헌법상 보상규정에 근거하여 보상 여부를 판단하는 기준의 점진적으로 고도화되었기 때문이다.
다음으로 농업환경정책을 수립하면서 마련된 공적 재정지원 수단을 다른 용도로 활용하거나 아니면 헌법에 근거한 손실보상 제도를 대체하는 기부금 형태의 환경보조금 지급 정책 또는 계약자연보호법에 의한 계약보상금정책들이 성공적으로 집행됨으로서 헌법상 보상규정에 의한 보상의 필요성이 상대적으로 줄어들고 있기 때문이다.
우리나라 자연환경보전법에 의하면, 영농행위에 대한 손실보상에 대하여는 토지의 수용 또는 사용의 경우와 다른 관점에서 입법이 이루어져 있을 뿐만 아니라, 더욱이 자연환경보전법에서 특별히 정한 사항 이외에 손실보상의 일반법이라 할 수 있는‘공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률’에서‘손실보상의 기준, 방법, 내용 등’을 정하고 있는 규정들의 준용(準用)하지 않고 있다.
즉, 자연환경보전 주체와 이해관계 있는 국민간의 협의를 거쳐서 보상금을 결정하거나 이런 협의가 이루어지지 않을 경우에만 관할 토지수용위원회의 재결(裁決)을 거쳐 보상금을 지급하는 것을 제도화 하고 있을 뿐이다.
특히 손실보상에 관하여‘공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률’에서의 관련규정의 준용을 허용하지 않음으로써, 손실 보상 결정에 불복하는 이해관계인의 이의신청이나 행정소송 제기를 통한 권리구제 수단 허용 여부가 문제될 소지를 떠안고 있다고 할 것이다.
더욱이 독일의 경우에 비추어 영농행위에 대한 손실보상에 대한 대체제도를 통한 보완 장치를 충분히 제도화시켜 마련하지 않은 상태에서의 입법이라는 점에서 그렇다고 할 것이다.
이처럼 우리나라의 경우에는 자연환경보호차원에서 영농행위 제한에 대한 보상규정이 입법제도상 불충분할 뿐만 아니라 헌법상 손실보상 제도를 대체·시행할 수 있는 제도 또한 생태계보전협력금(그런데 자연환경보전법제46조에 의한 생태계보전협력금의 용도를 살펴보면 영농행위 제한에 대한 지원금명목으로 전혀 사용되지 않고 있다.)외에는 그럴듯한 제도가 없다는 것이다.
이를 테면 우리나라의 경우는 독일에서의 기부금 형태의 환경보조금이나 계약자연보호제도 등에 의한 계약보상금 등을 지급할 수 있는 제도들을 입법정책 차원에서 도입하여 시행하지 못하고 있는 것이 엄연한 현실이다.
이런 상황에서 만약 환경보호를 위한 농업토지이용 제한에 따라 손실보상이 요구되는 경우 라면, 실질적 권리보호 차원에서 영농행위 제한에 따른 손실보상 제도의 입법 정책적 개선을 도모하여야 함은 물론 헌법상 손실보상 제도를 대체 또는 보충할 제도로서의 환경보조금이나 계약보상금제도 등의 도입을 검토함이 요구된다고 할 것이다.
우선 입법 정책적 개선노력이 요구된다.
현행 우리 자연환경보전법에 의하면 입법 기술적 측면에서 일반 토지의 수용․사용 또는 제한의 경우 헌법상 손실보상규정과는 다소 차별적인 손실보상 규정을 두고 있다.
그런데 헌법상 재산권 보호이념에 비추어 현행 자연환경보전법은 상대적으로 불충분한 손실보상규정을 두고 있다고 할 것이다. 그래서 국민의 재산권에 대한 지나친 침해를 방치될 우려가 커지고 있다.
왜냐하면 독일의 경우에 비추어 영농행위 제한에 대한 손실보상 제도를 대체하여 시행할 수 있는 내실 있는 보상금 제도나 계약 자연보호 제도를 통한 완충적 장치가 충분하지 않은 상태에서의 입법이라는 점 때문이다.
따라서 현행 자연보호 조건부의 영농행위 제한에 대하여 충분한 손실보상이 이루어지도록 하는 차원에서 현행 손실보상 제도를 보완하는 입법 정책적 노력이 요구된다고 할 것이다. 다음으로 손실보상 대체적 제도의 확대를 도모해 나갈 필요가 있다.
앞서의 독일의 논의에 비추어, 손실보상 대체적인 제도로서 영농행위자는 계약당사자로서 하급의 자연보호관청에 협력하여야 하고, 계약상 협의된 내용에 따라 특정의 토지를 경작하고 관리하여야 할 의무를 져야 한다.
동시에 협의된 내용을 벗어나서 토지이용 등을 하지 않을 의무를 지도록 하는 계약자연보호 제도나 환경보호 조건하에서 영농행위자에게 지급되는 환경보호보조금 제도 등의 도입을 위한 현실적 검토가 요구된다고 할 것이다.
특히 독일의 경우 재산권에 대한 헌법적 보장으로 인하여 재산권의 환경법적 제한 문제와 이런 제한을 인하여 야기되는 재산법적으로 차단하는 문제가 상호 공존하는 상황에서, 현실적으로 농업 토지 이용과 환경보호간의 조화로운 협력을 이끌어내기 위한 제도로서‘계약자연보호정책 등’이 의미 있는 실효적인 성공을 거두고 있다는 점을 감안하여 우리나라의 경우도 이런 제도의 도입여부를 진지하게 검토해 나갈 필요가 있을 것이다.
생각건대 위에서 언급 한 바와 같이 우리나라의 경우도 독일에서의 상황과 마찬가지로 재산권에 대한 헌법적 보장을 인정하고 있음으로 인하여 환경법에 의한 재산권 제한 문제와 이런 제한 문제를 재산법상 법리를 적용하여 차단하는 문제가 상존할 수밖에 없을 것이다
이런 상황에서 현행법상의 형식적인 손실보상 제도에 대한 개선을 요구해 나가야 할 뿐만 아니라 영농 주체와 환경보호 주체간의 조화로운 협력을 통해 소기의 환경보호 목적을 달성하고 있는 계약 자연보호 제도의 도입 검토가 요구된다고 할 것이다. (끝)
필자소개
대정읍 신도리에서 태어났다.
고려대에서 법학, 한국외국어대에서 경영학을 공부한 법학자로 고려대에서 법학박사 학위를 받았다.
새마을금고중앙회 근무, 재경 대정포럼 회장, 한국사회복지법인협의회 법률전문위원, 재경 오현고 장학재단 설립상임이사·감사, 고려대 지방자치법학연구회장 등을 역임했으며 고려대에서 행정법, 토지공법, 환경법 등을 강의했다.
지난 2007년 C&C 국토개발행정연구소를 설립, 운영하고 있다. 제주개발과 행정, 환경 문제에 집중 연구하고 있는 백승주 박사는 현재 제주도의회 자문위원으로도 활동하고 있다.
유튜브 '백승주의 제주사랑 TV' 진행자
(https://www.youtube.com/channel/UCnX1Y4ktjlwEdVp8D5G2NtA)
