본 원고는 자연환경보전정책과 관련, 어떤 지역에 대규모 개발이 진행될 경우 이들 지역에서 영농을 하는 농가에 대한 보상이 가능한 것인가에 대한 법적인 근거를 연구한 논문이다. 최근 제주에서는 송악산 지역은 물론 많은 개발계획이 추진되면서 이곳에서 농업을 영위하는 농민들이 불안에 떨고 있다. 과연 이들 농가들이 법적으로 보상을 받을 수 있는 지의 여부에 대한 그 근거와 영농행위 제한에 따른 보상이 가능한 지에 대해 좋은 참고가 될 수 있도록 독일의 예를 들어 시리즈로 계속 연재할 예정이다.(편집자주)

 

 

 

독일의 자연보호조건 영농행위 제한 손실보상 논의의 시사점(1)

 

현행 독일연방자연보호법상 농업조항에 따르면 자연환경보호조건부의 농업토지이용 제한을 쉽게 할 수 있는 것으로 인식되고 있다. 이런 상황에서 그동안 독일연방재판소는 농업토지재산권과 자연보호 간의 분쟁 해결을 위해 적절한 판단의 실마리를 제공하고 있다.

그런데 최근 재산권의 내용과 한계 안에서 입법을 통해 소위 독일연방기본법의 사회적인 모델이 제시됨으로써 새로운 논의가 이루어지고 있다.

W. Leisner에 의하면, 사적 재산권과 자연보호 간의 문제로 분쟁이 발생하는 경우, 문제 해결을 위한 노력에도 불구하고, 그런 분쟁을 해결할 수 없는 극도의 대립관계가 지속될 수 있다.

그래서 이런 경우 분쟁해결을 도모하기 위한 노력이 지속될 필요가 있다. 특히 자연보호조건부의 농업토지이용 제한의 경우에는 예컨대 계약보상금이나 지원금 등의 제도가 매우 중요한 의미를 가질 수 있다.

물론 농업토지이용에 대한 제한이 환경법에 의하여 이루어지는 경우, 즉 이런 제한이 직접적으로 재산권 보장 입법 및 자연보호법에 근거하여 이루어지거나 이런 제한으로 농업토지이용이 붕괴될 것이라는 전망 하에서 보상금이나 지원금이 지급되더라도 본질적인 권리보호가 이루어질 것이라는 기대 가능성은 그리 크지 않을 수도 있다.

또한 자연보호를 명분으로 불가피하게 이루어지는 재산권 침해는 그 당시의 법적 판단 하에서 이에 대한 정책적 뒷받침이 전제되는 경우에만 그런 재산권 침해에 대한 정당성 확보가 확고해 질 수 있다.

따라서 모든 구체적인 농업토지이용 제한의 경우에 그런 제한의 불가피성에 대한 심사가 이루어질 필요가 있다. 물론 이 경우 실무적으로 정책적 환경보호 요청에 부응하고자 할 경우에는 사법적인 ‘상등성(相等性) 심사’는 아무런 의미를 부여할 수 없다고 할 것이다.

 

우선 독일연방기본법에 의한 재산권 보장 하에서의 보상의무 및 조정의무를 살펴보면 다음과 같다.

첫째, “이 법률에 근거하여 발해지는 합법적인 조치는 어떤 경우이든 보상청구의 사유를 제공하지 않는다.”는 요지의 1935년6월26일 제정‘독일제국자연보호법’제24조의 규정은 소위 ‘보상이 수반되지 않는 권리제한 원칙’으로 확립되었고, 당시 재산권 침해에 대한 중요한 해석 기준으로 인정되었다. 또한 이 원칙은 소위"공익은 사익에 우선 한다"는 원칙과 함께 통용되었다.

그러나 2차 대전 이후 독일연방주헌법과 독일연방기본법이 발효된 이후의 판례와 문헌들은 자연보호 및 경관보호 명령이나 조치로 ‘토지수용’조치 문제가 제기되는 경우 동법 제24조에 의한 일반적 보상 배제는 위헌이자 무효라는 것에 대하여 의견의 일치를 보이고 있다. 물론 어떤 전제조건 하에서 농업토지이용 제한이 토지수용의 성질을 가지게 되고, 그 결과 보상의무가 수반되어야 하는지에 대하여는 견해가 서로 대립되었다.

둘째, 보상 없이 받아들여야만 하는 재산권 침해와 보상이 의무적이거나 혹은 조정이 의무적인 재산권 침해 사이의 구별 문제가 소위‘자갈채취 판결’에서 보상 및 조정 의무에 대한 법률유보의 문제로 확인되고, 강조된 이후에는 이는 하나의 헌법 해석의 문제로 인식되고 있다는 것이다.

입법자의 재량활동 여지 또한‘자갈채취 판결’에서 판시되었던 내용만큼 그리 크지 않은 것으로 인식되고 있다. 그래서 입법자가 부족하거나 불충분한 보상 규정을 입법함으로써 사법재판소가 자연보호 조치를 위법한 것으로 판단하지 않도록 하려는 경우에는 입법자는 사법적 판단기준을 유지할 수 있는 보상 또는 조정 규정을 두는 입법 활동을 할 필요가 있고, 게다가 입법자는 이런 규정의 입법하는 것에 대하여 관심을 집중할 필요성이 강조되고 있다.

이런 까닭에 입법은 사법재판소의 사건 심리 과정에서 농업토지이용에 대한 자연보호법상 제한이 어떤 조건부로 보상 의무적인 것이 되고, 또한 어떤 조건부로 그것이 보상 없이 토지소유자가 불가피하게 그런 제한 조치를 받아들여야 되는 것인지 여부에 대하여 명확한 답을 구할 수 있는 규정을 제시할 수 있어야 하는 것으로 봤다. 이런 인식은‘자갈채취판결’이 전 시기와 그 후의 시기에 차별을 두지 않고 일반적으로 받아들여지고 있다.

셋째, 독일연방헌법재판소가‘자갈채취’판결을 통해서 수용보상을 위한 법률유보를 강조하면서 수용개념을 재형성한 이후인 1980년대 후반 및 1990년대 독일연방재판소의 판결들을 살펴보면, 한 결 같이 보상의무를 수반하는 수용(收用)의 영역을 협의의 수용과 조정 의무를 수반하는 ‘재산권 내용 확정’으로 구분하고 있다.

구체적으로 말해서, 이런 판결들의 기조는 지금까지의 구별 원칙에 따라 보상 의무를 수반하는 수용을 의미하는 재산권 침해를 유지하고 있고, 전반으로는 “조정의무를 수반하는 재산권 내용 확정”으로 바뀌고 있다고 할 것이다.

독일연방의 자연보호에 대한 실무에서 비록 농업토지이용 제한이 보다 중요한 의미를 가진다고 할지라도, 지금까지 독일연방재판소의 판결에서는 이런 제한이 독일연방기본법 제14조에 의한 보상 또는 조정의 관점 하에서 거의 다루어지지 않고 있다는 점이다.

게다가 재판소 판례의 관점에 비추어 어떤 조건 하에서 농업토지이용 및 그 밖의 토지이용에 대한 자연보호법상 제한이 보상의무 혹은 조정의무를 불러일으키는지, 또한 어떤 조건 하에서 그것이 보상 없이 받아들여질 수 있는 제한이 될 수 있는지 여부에 대하여 확실한 판단근거를 제시하지 않고 있다.

이에 대하여는 다음의 3 가지 원칙이 제시되고 있다.

하나는 토지이용에 대한 자연보호법상 제한은 일반적으로 재산권의‘사회적 기속’의 구체화를 의미함으로 이는 보상 없이 받아들여질 수 있다는 것이다.

둘은 그렇다고 하더라도 이미 행해진 이용의 존속 보장은 인정된다는 것이다.

셋은 토지의 위치와 상태에 따라서는 객관적으로 고려되는 이용가능성 또한 보상 없이 금지되거나 혹은 본질적으로 제한되는 것으로부터 보호된다고 하는 것이다.

이 3 원칙은 독일연방재판소의 재산권 보장에 대한 판결에서 일관되게 인용되고 있고, 1959년3월16일 독일연방재판소의 소위‘Gipsbruch판결’의 기초가 되고 있다.

물론 이 판결이후에 생생·발전된 독일연방의 판례들을 검토해보면, 자연보호법적인 이용제한은 보상 없이 받아들여질 수 있는 재산권의 사회적 기속의 구체화를 의미하는 것으로 보고 있다.

반면 존속보장, 특히 고려되는 이용가능성 보장은 항상 불확실하기 때문에 실무상으로는 이런 보장은 상등성 및 적당성 심사 결과에 따라 그 보장이 이루어지는 것으로 보고 있다.

따라서 비록 농업토지이용에 대한 자연보호법상 제한이 비정상적으로 강화되는 경우일지라도, 독일연방기본법(헌법)에 근거한 보상 청구권 및 조정청구권의 법적 존재는 점점 더 작아지는 추세다.

이런 상황에서 영농자 보호 차원에서 이런 보상청구권 및 조정청구권이 점점 더 확장적으로 허용될 필요성을 주장하는 견해들이 제기되고 있다.

 

(이 기사 계속 연재합니다)